Medinflytandet blir lidande
Regeringens utredare har i sin iver att få en snabbare planprocess för nya byggen inte förstått att medinflytandet är en viktig förutsättning för att få beslut av så hög kvalitet som möjligt. Rättssäkerheten äventyras och ett sämre skydd för stadsmiljöns kvalitet blir följden. Det skriver arkitekt Kristina Berglund och jurist Ulla Björkman.
Ett av hindren för ett snabbt bostadsbyggande anses av många vara att planprocessen är för lång. Därför har regeringen tillsatt en särskild utredare som nu lagt fram förslaget ”En effektivare plan- och bygglovsprocess”(SOU 2013:34). Utredaren föreslår radikala ändringar i plan- och bygglagen (PBL) för att förkorta tiden från projektstart till dess spaden sätts i jorden. Syftet är lovvärt men förslaget har stora brister bl.a. när det gäller medborgarnas möjlighet till påverkan av den egna livsmiljön.
På senare år har det blivit allt vanligare, att regeringen utser en särskild utredare att med hjälp av enbart experter behandla viktiga, principiella frågor av det slag som förr ansågs kräva en parlamentarisk utredning; nyligen kommunallagen, nu PBL, båda omfattande lagverk inom politiska kärnområden. I båda fallen presteras på kort tid imponerande textmassor, men med innehåll som saknar den insikt som erfarna politiker kunnat bidra med.
PBL-utredaren föreslår en ny plankonstruktion som innebär att den nuvarande detaljplanen i stort sett utmönstras till förmån för en ny planform, områdesplanen, som en fördjupningsdel inom översiktsplanen. Områdesplanen ska enligt utredaren vara den viktiga arenan för dialogen med medborgarna. Även hänsynstagande till statliga intressen ska klaras ut i samråd med länsstyrelsen på denna nivå, t.ex. avvägningen mot riksintressen.
Att lyfta upp fokus i planeringen till områdes/stadsdelsnivå är också enligt vår mening en bra tanke. Däremot avses områdesplanen inte vara juridiskt bindande och möjlig att överklaga annat än genom s.k. kommunalbesvär över översiktsplanen. Medinflytande för allmänheten står inte högt i kurs hos utredaren. I föraktfulla ordalag avfärdas tvärtom de som deltar i samråd om bebyggelsepolitiken i kommunen: ”manligt kön, 55+ och grundmurat etnisk svensk”, ”NIMBY” (not in my backyard). Även möjligheten att överklaga bygglov begränsas. Att samma konstruktion också avväpnar de miljöorganisationer, som till följd av den EU-rättsliga Århuskonventionen tillerkänts klagorätt ifråga om detaljplaner enligt PBL, besvärar inte utredaren. Samråds- och utställningsförfaranden före planbeslut bantas också kraftigt.
Ett av medlen för att förkorta planprocessen är således att minska medinflytandet och ta bort möjligheten till överprövning av beslut. Utredaren har i sin iver att få en snabbare planprocess inte förstått att medinflytandet är en viktig förutsättning för att få beslut av så hög kvalitet som möjligt
Många frågor kan ställas i övrigt: Vad säger att områdesplanen skulle få en starkare styrande effekt för efterföljande beslut jämfört med dagens översiktsplan där mycket stora avsteg inte är ovanliga? Kommer byggnadsnämnderna att ha någon möjlighet att styra bebyggelsens utformning när tvingande krav kan ställas först i sista skedet, vid bygglovsprövningen? Hur hanteras det faktum att även länsstyrelsernas avvägning mot statliga intressen ibland kan ifrågasättas, om möjlighet att överklaga till högre nivå saknas?
I utredningen föreslås vidare att kommunen ska få avgöra hur samråd ska ske i stället för dagens lagstyrda demokratiska förfarande. Kommunens slutliga planbeslut ska i de flesta fall inte behöva föras upp till kommunfullmäktiges offentliga möten utan i stället avgöras i nämnders slutna rum. Efter den s.k. genomförandetidens slut, 5-15 år, föreslås planerna tömmas på alla bestämmelser utom de yttre gränserna; bygglov ska prövas på grundval av en allmän lagbestämmelse. Antalet bygglovbefriade åtgärder föreslås öka. Områdesbestämmelser som planinstitut föreslås tas bort; dessa används idag bl.a. för att öka bygglovsplikten i särskilt värdefulla miljöer.
Samtliga dessa förslag innebär att rättssäkerheten äventyras till följd av minskat medinflytande och ett sämre skydd för stadsmiljöns kvalitet, inte minst i värdefulla miljöer.
Hur skulle då plansystemet kunna förändras så att man uppnår en snabbare process med konstruktivt medinflytande, rättssäkerhet och en god stadsmiljö? Den föreslagna områdesplanen är, det anser vi också, rätt nivå för att i planeringen i dialog med alla berörda få en bred belysning av alla intressen och för att få till stånd ett genomtänkt förslag för en framtida stadsmiljö av hög kvalitet. Man uppnår en god planberedskap som ger klara besked till kommuninvånare, byggföretag och andra intressenter om vad som är kommunens avsikt med utvecklingen i olika distrikt.
En förutsättning är dock att områdesplanen är juridiskt bindande för efterföljande planering och bygglov. Enligt vår uppfattning bör detta inte vara omöjligt, i själva verket finns redan områdesbestämmelser i PBL och det borde ha undersökts närmare, hur denna plantyp kan utvecklas snarare än avskaffas. Den efterföljande prövningen skulle därigenom kunna få en mera direkt bygglovsförberedande karaktär och kunna ske enklare, i huvudsak motsvarande dagens system med s.k. enkelt planförfarande, vilket skulle förkorta detaljplaneprocessen avsevärt.
Kristina Berglund, arkitekt SAR/MSA, f.d. stadsarkitekt Ulla Björkman, jurist, f.d. universitetslektor i offentlig rätt